OSCE/ODIHR database of legal reviews and legislation

Jak podkreślano w poprzednich opiniach Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE (ODIHR) na temat reformy sądownictwa w Polsce w latach 2017-2023, każde państwo ma prawo do reformy ustroju sądownictwa, ale takie zmiany powinny zawsze wpisywać się w wymogi konstytucyjne danego kraju, zasady praworządności, przepisy prawa międzynarodowego i standardy praw człowieka, a także być zgodne ze zobowiązaniami OBWE. Polski ustawodawca powinien kierować się tymi podstawowymi zasadami przy wyborze rozwiązań prawodawczych mających na celu wykonanie wyroków przeciwko Polsce dotyczących niezależności sądownictwa. W związku z tym, w odniesieniu do inicjatywy reformy Krajowej Rady Sądownictwa (KRS), ważne jest, aby tryb reformowania KRS można było należycie uzasadnić w świetle prawa międzynarodowego i standardów praw człowieka, a projektodawcy nie powoływali się bezkrytycznie na istnienie wyjątkowych okoliczności w celu usprawiedliwienia nadzwyczajnych środków – może to bowiem stwarzać ryzyko ustanowienia precedensu, w którym nieakceptująca reformy partia polityczna miałaby pokusę postępowania w ten sam sposób po uzyskaniu większości.

Złożoność i skala reformy wymaganej w celu wyeliminowania systemowych problemów sądownictwa w Polsce, wskazanych przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPC), Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), organizacje międzynarodowe, w tym ODIHR, a także obserwatorów krajowych, wymaga opracowania przemyślanej i spójnej polityki, na której oparty byłby cały proces zmiany. W tym kontekście reforma KRS powinna być jednym z priorytetów, ponieważ obecne rozwiązanie prawne, zgodnie z którym sędziowie-członkowie KRS są wybierani przez Sejm (niższą izbę parlamentu), stanowi jedną z dysfunkcji strukturalnych, która doprowadziła między innymi do powstania systemowych wad reżimu powoływania sędziów. Brak pilnego rozwiązania może zaś tę sytuację jeszcze bardziej pogorszyć. Sekwencyjne podejście do reformy może być zatem uzasadnione w obecnych warunkach, o ile towarzyszy mu dogłębna refleksja oraz szerszy, konstruktywny, inkluzywny i partycypacyjny proces reform legislacyjnych, który będzie adresował strukturalne i systemowe problemy sądownictwa w bardziej kompleksowy, dogłębny i systematyczny sposób.

W tym kontekście z zadowoleniem należy przyjąć fakt, że projekt ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa („projekt ustawy”) ponownie wprowadza zasadę wyboru sędziów-członków KRS przez środowisko sędziowskie, aby przywrócić niezależność KRS zgodnie z postulatami ETPC i rekomendacjami opracowanymi na szczeblu międzynarodowym i regionalnym. Ponadto należy zwrócić uwagę na pozytywne aspekty szeregu przepisów projektu ustawy, które uwzględniają niektóre z zaleceń sformułowanych przez ODIHR w opiniach z lat 2017-2023, w szczególności dotyczących reprezentatywności ogółu sądownictwa w KRS, otwartości i przejrzystości wyboru sędziów-członków oraz chęci zwiększenia udziału społeczeństwa w procesach KRS.

As underlined in previous ODIHR opinions on judicial reform in Poland in 2017-2023, while every state has the right to reform its judicial system, such reforms should always comply with the country’s constitutional requirements, adhere to the rule of law principles, be compliant with international law and human rights standards, as well as OSCE commitments. These underlying principles should
guide the legislative choices to be made by the Polish legislators to execute the judgments against Poland concerning judicial independence. Therefore, with respect to the reform initiative addressing the National Council of the Judiciary (NCJ), it is important that the modalities of reforming the NCJ can be duly justified in light of international law and human rights standards, and that the legal drafters do not lightly invoke the existence of exceptional circumstances to resort to extraordinary measures, as this may run the risk of setting a precedent whereby a changing political majority, which did not approve of the reform, would be tempted to proceed the same way.
The complexity and scale of the reform required to address the systemic deficiencies of the judicial system in Poland as identified by the European Court of Human Right (ECtHR), the Court of Justice of the European Union (CJEU), international organizations, including ODIHR, as well as national observers, requires elaboration of a thorough and coherent policy underpinning the entire reform process. In this context, the reform of the NCJ should be among the
priorities as the existing legal arrangement of electing the judge members of the NCJ by the Sejm (lower house of the Parliament) constitutes one of the structural dysfunctions which, among others, has led to systemic deficiencies of the judicial appointment system and may further aggravate the situation if not rapidly addressed. A sequenced approach to reform efforts could thus be justifiable in the present circumstances, providing that it is accompanied by an in-depth reflection and a broader, meaningful, inclusive and participatory legislative reform process with a view to address the structural and systemic deficiencies of the judicial system in a more comprehensive, in-depth and systematic manner.
In this context, it is welcome that the Bill Amending the Act on the National Council of the Judiciary of Poland (the Bill) reinstates the principle of s/election of judge members of the NCJ by their peers to restore the NCJ’s independence as exhorted by the ECtHR and in accordance with recommendations elaborated at the international and regional levels. In addition, a number of provisions of the Bill contain positive aspects that address some of the recommendations made by ODIHR in its 2017-2023 opinions, particularly with respect to the representativeness of the judiciary at large within the NCJ, the openness and
transparency of the election of the judge members and willingness to enhance public inclusion in the processes of the NCJ.

Streszczenie: Międzynarodowe zalecenia i dobre praktyki wskazują na zasadność rozwiązania tymczasowego, zgodnie z którym urzędujący Rzecznik Praw Obywatelskich (ombudsperson) pozostaje na stanowisku po zakończeniu swojej kadencji do czasu mianowania jego następcy. Zapewnia to stabilność mandatu i działań krajowych instytucji praw człowieka, ciągłość i skuteczność ich funkcjonowania oraz właściwe przekazanie obowiązków pomiędzy dotychczasowym i nowym urzędnikiem. Istnienie rozwiązań przejściowych jest niezbędne w celu zapewnienia, aby stanowisko szefa krajowej instytucji praw człowieka nie pozostawało nieobsadzone przez długi czas, co może ograniczyć zdolność biura rzecznika do do skutecznego i pełnego wykonywania powierzonego mandatu. W związku z powyższym, ODIHR konkluduje, że przepis Konstytucji ustanawiający kadencję Rzecznika Praw Człowieka w połączeniu z artykułem 3 ustępem  6 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, który stanowi, że Rzecznik pozostaje na stanowisku do czasu objęcia stanowiska przez nowego Rzecznika, są ważnymi i skutecznymi mechanizmami, które mogą pomóc w ochronie niezależności, skuteczności, stabilności i ciągłości funkcjonowania Biura RPO.

Summary: International norms and good practices suggest that transition modalities whereby an incumbent Ombudsperson remains in office after until a successor is appointed, is one of the recommended solutions to ensure the stability of the NHRI mandate and operations, the continuity and effective functioning of the institution and the proper transfer of duties between the old and new office-holder. Existence of transitory solutions are essential to ensure that the position of head of an NHRI does not stay vacant for a long time, which may restrict the ability of the Commissioner's office to effectively carry out the full extent of its mandate.​​
ODIHR therefore concludes that provisions of the Constitution of Poland establishing the term of office of the Commissioner for Human Rights in combination with Article 3 par 6 of the Act on the Commissioner for Human Rights of Poland, which provides that the Commissioner will remain in office until the new office-holder is appointed, are valid and effective mechanisms, which can protect the independence, efficiency, stability and continuity of the office.​